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司法概观:行政“滥诉”之认定标准与治理方略

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本文荣获第十五届华东律师论坛一等奖
 
孟祥龙 江苏漫修(镇江)律师事务所
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一、研究缘起
 
面对一个行政法案例,当事人的陈述、媒体的报道、官员的答辩、法院的判决、学者专家的评论以及市井传言,往往构成一幅凌乱的拼图。“陆红霞诉南通市发展与改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)引发的大讨论为叶俊荣教授的描述添加了生动的注脚。通过《最高人民法院公报》刊载之后,该案在规制恶意诉讼、无礼缠诉等滥用诉权行为等方面已从“地方经验”走向“全国示范”,成为全国法院依法制止滥用诉权的重要指引。如在“王振宝诉国网山东省电力公司行政不作为案”中,被告答辩称“原告系典型的滥用诉权,请求法院依法驳回并进行处罚。江苏省已经有判例,对滥用政府信息公开诉权的多起案件,依法驳回并在裁定书中明确,此案中的原告在以后再次提起信息公开诉讼时应举证说明该申请系满足自身生产、生活、科研需要,否则将承担不利后果。”随着“陆红霞案”的持续发酵,该案已然成为了公众意见的“发表场”。
 
(一)对“滥诉”之名的争论

“滥诉”之称谓肇始于民事诉讼领域。在2008年以前,滥用诉权很少遇到,且多集中于小额侵权诉讼领域,如为五毛钱打官司算不算“滥用诉讼权利”、“一元官司”到底是公民法律意识和权利意识的高涨还是诉讼权利的滥用等等。最高人民法院原副院长刘家琛曾指出,一些小额侵权诉讼实际上是“滥用诉讼权利的行为”,法院要慎重立案。这种观点也引发了很多的争论,如刘作翔教授认为,“滥诉”一说本就是不成立的,实体权利存在滥用之可能,而诉权属于程序性权利,只要是法律规定的诉讼权利,且符合诉讼条件,就都是合法权利的行使,不存在滥用诉讼权利的问题。且“认定滥诉不予立案”犯了将实质正义高于程序正义的错误,使得案件不经过司法程序而预先判决,给了法官以相当于立法的权力和极大的随意解释或滥用法律的空间。因此,只有法院滥收、滥拒案件,而没有必要担心公民滥诉的问题。客观地讲,在以“厌讼”和“家丑不外扬”为理念的传统社会里,公民通过“打官司”维权并不是一件十分“光彩”的事情,因此,对于绝大多数的人来说,法律诉讼都是罕见的,是灾难性的经历。
 
(二)针对法院“滥诉”裁判的争论

赞成之音高涨:江苏省高级人民法院法官丁钰认为,遏制滥诉的底气来源于法院的正确定位,法院所解决的纠纷必须具备法定条件,而不能对各类社会矛盾大包大揽,现实中,同一主体涉及多起案件(少则四五件、多则近百件)的现象或许会令人瞠目结舌。南京师范大学法学院教授李建明倾向于认为,港闸法院此举在指导思想上是对的,有利于树立司法权威,滥用诉权浪费司法资源和政府资源,应该有所规制。“法院能够对诉权的滥用进行裁判,是有所突破、有所担当的。一个基层法院围绕着一个缘起于拆迁问题带来的系列政府信息公开诉讼,作出了如此深刻的研究和思考,解开了滥诉这一剪不断理还乱的戈尔迪之结。尤其是在立案登记制取代立案审查制之后,对滥诉的规制便更加紧迫。”

质疑之声不断:东南大学法学院教授虞青松则对该裁定持保留意见,他认为,如果当事人构成滥诉,作为行政诉讼,可以针对单个行为判决,如果把其他行为也纳入判决,让整个判决扩大化,有没有超越审判权限,还是值得商榷。法院说的太多了,惩罚意味太明显。中国政法大学副教授彭丁带认为,“法院直接裁定驳回8次诉讼,有越权之嫌。我国法院判决遵循的是一诉一判原则,而本案中港闸法院不仅裁定中驳回了本案的诉讼还一并裁定驳回另外7个案件,就算当事人构成滥诉,作为行政诉讼,也应是针对单个行为判决,如果把其他行为也纳入进来,就让整个判决扩大化了。这就对法院行为是否越权打上问号。此外,法院还在裁定中提出要对群众申请政府信息公开实行严格审查,这样必然会大大降低群众申请政府信息公开的积极性。”而粱艺博士更是严厉地表示“港闸法院裁定和公报案例的主旨与最高人民法院保护诉权的立意是相悖的”。

“陆红霞案”是我国法院首次对行政“滥诉”作出认定,在行政诉讼法及行政诉讼理论尚未明确滥诉构成要件的情况下,南通港闸法院的此份判决引发了激烈的社会争论,也成为我们研究行政“滥诉”之认定与治理方案的最初动因。

二、滥诉的概念

“人民基本权利的肯定及维护,是任何一个崇尚民主法治且实行宪政的国家所责无旁贷的任务,现代国家率皆在宪法内明文肯定基本权利的存在及价值”。司法审查作为“公民社会的最后一道防线”,诉权是开启司法审查大门的“钥匙”。法治的理念是不断扩充诉权的内容以及扩大诉权的保护范围,然而,权利的正当行使与权利的滥用就像是一对孪生姐妹,共存于法制之中,在法无明文规定的情况之下,欲对“诉权的正当行使”与“诉权的滥用”作区分,应当首先解决的是“何为滥诉”以及“规制滥诉有无必要性”的问题。

(一)滥诉的概念

“权利滥用”主要是大陆法系使用的一个法概念。虽然我国的司法政策中已明确出现了“滥诉”这一名词,但由于诉讼法上并没有关于“滥诉”的明确定义,导致实践中对滥诉的认定存在很大的出入。如有人把“不愿起诉”理解为“不愿意滥诉”:“农民工往往在不得已的情况下,才把拖欠工资问题诉至法院”是“农民工处于弱势,而且不愿意滥用诉权的表现”;有人认为,“有理没理先告一状”、“不问输赢,只求出气”或者“恶人先告状”是滥用诉权;有人认为,“专业打假”也是滥用起诉权的表现之一;还有人认为,滥用诉权包括虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼等滥诉行为。 

在行政诉讼制度中,关于“滥诉”无论是法学理论上还是《行政诉讼法》及相关法律文本中均缺乏足够的阐述,这种“无法可依”的局面给行政滥诉的准确界定制造了非常大的难题。南通港闸法院在“陆红霞案”中对《民事诉讼法》的援用,给我们提供了解决该问题的些许思路。一方面,虽然民事诉讼法与行政诉讼法调整的法律关系不同,但程序法的基本性质使得二者在诸多规则上存在共通性,观察民事诉讼中滥诉的概念也许可以为界定行政滥诉提供“同质借鉴”;另一方面,新《行政诉讼法》增加了“人民法院审理行政案件,……本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”,弥补了原《行政诉讼法》没有明确审理行政案件准用民事诉讼法的漏洞,且“适用”比《执行解释》中的“参照”更加“旗帜鲜明”。

诉权是“当权益受到侵害或就法律关系发生争议时,当事人请求国家法院行使司法权来保护民事权益或者解决纠纷的权利”,滥用诉权是当事人违反国家设立诉权的宗旨,为实现非法目的而提起诉讼的行为。有观点认为,滥用诉权是行为人有程序上的诉权,但是其追求的诉讼目的是正当诉讼目的以外的非法目的,并造成受害人损害,应当承担侵权责任的行为。有观点认为,滥用诉权是指当事人出于故意或者相当于故意的重大过失,缺乏合理的根据,违反诉讼目的而行使法律所赋予的各项诉讼权利,纠缠法院和相对方当事人,从而造成不必要的人力和财力的浪费。其类型可分为广义与狭义,广义包括滥用起诉权、滥用反诉权、滥用申请财产保全权和先予执行权及申请回避权和申请强制执行权、滥用上诉权和滥用申诉权;狭义上仅包括滥用起诉权和反诉权。有观点认为,滥用诉权表现为“滥用起诉权、滥用反诉权、滥用上诉权和滥用答辩权”。还有观点认为,滥用诉权有以下几种类型:起诉权滥用、管辖异议权滥用、财产保全申请权的滥用、撤诉权的滥用、举证逾期或举证不能的撤诉以及其他诉权的滥用。我国澳门特别行政区的程序立法亦专门就滥用诉权问题作出了规定。《澳门民事诉讼法》第385条规定,因故意或严重过失而作出下列行为者,为恶意诉讼人,须判处罚款:(1)提出无根据之主张或反对,而其不应不知该主张或反对并无根据:(2)歪曲对案件裁判属于、重要事实之真相,或隐瞒对案件裁判属重要之事实;(3)严重不履行合作义务;(4)以明显可受非议之方式采用诉讼程序或诉讼手段,以致达到违法目的,或妨碍发现事实真相、阻碍法院工作,或无充分理由而拖延裁判之确定。

构成要件上,“四要件说”认为,诉权滥用者存在过错、实施了滥用诉权的行为、滥用诉权致相对人民事权益损害、受害人之损害与滥用诉权者的违法行为存在着明显的因果关系。“三要件说”认为,滥诉的构成要件为:在主体上,起诉的当事人不合格;在主观上,行为人有过错;在客观上,行为人实施了滥用诉权行为。“两要件说”认为,原告没有合理、合法的提起诉讼的理由(诉因与证据)以及原告败诉的结果;或者滥用诉权人存在主观上的故意以及实施了滥用诉权行为;抑或者主观上表现为故意,客观上表现为行为人无诉权却提起诉讼,或者虽享有诉权但起诉行为侵犯了其他合法权益。

从上述表述可以看出,即便是滥诉的发源地——民事诉讼领域,对滥诉概念的判断也未形成统一的认识,但均强调原告提起诉讼时的主观恶意以及客观上实施滥诉的行为,至于是否要求败诉的结果以及是否给对方当事人造成损失则存在不同的认识。我们认为,由于行政审判主要评价的是行政行为的合法性问题,行政相对人和利害关系人认为行政行为侵犯其合法权益便可提起诉讼,即便是行政滥诉,也很难说会给行政机关造成多大的经济损失,更多的是一种行政资源、司法资源甚至时间成本的浪费,而这种损失很难通过经济手段加以衡量,因此在行政滥诉的判断上不宜增加“实际损失”的要求。至于原告败诉的结果则是其被认定为滥诉的法律后果,这种法律后果包括裁定不予受理、裁定驳回原告的起诉、判决驳回原告的诉讼请求等。因此,行政滥诉可以概括为,在行政诉讼中,当事人出于故意或重大过失,缺乏合理的诉讼利益,违反诉的目的而提起的诉讼。

三、行政“滥诉”的认定标准

对“滥诉”行为进行规制,必须具有明确的、充分的、必要的、合乎理性的标准,否则,司法权便易成为“行政权的门面”或“行政权的附庸”。确立行政滥诉的概念只是我们进行滥诉认定的第一步,行政诉讼原告主观上的恶意与客观上实施滥诉的行为成为行政滥诉行为与正当行使诉权的分水岭。然而,何为主观上的恶意、何为客观上的滥诉行为仍是需要进一步研究的重点,易言之,主观恶意的认定标准是什么?滥诉行为又有何外在表现形式?这就需要明确二者的认定标准,这种标准是一种具体化的、可操作的要求,有助于解决各地法院在认定滥诉时遭遇的“执法不一”的尴尬。

“滥诉”说到底是法院的司法审判的产物,因此,对“滥诉”认定标准的探讨便离不开对司法实践的观察。笔者以“滥诉”和“滥用诉权”为关键词,通过“中国裁判文书网”进行检索,试图通过法院的裁判,找寻隐藏在裁判文书中的关于行政滥诉的“蛛丝马迹”。可喜的是,法院对行政滥诉认定标准似乎与笔者对其概念的界定相吻合,即包括形式标准和实质标准,前者是行政滥诉的外在表现形式;后者是行政滥诉之主观恶意的表现形式。

(一)形式标准:基于司法裁判的观察

1.提起诉讼的数量

提起诉讼的数量是法院在判断是否构成“滥诉”时最直观的依据,原告被认定“滥诉”的几率与其提出的诉讼数量成正比。易言之,某一个人或其家庭成员提起的诉讼数量大,则其诉讼行为被认定为非法的机会会大大增加。在被法院认定为“典型的滥诉”行为之案例中,无一不是原告的批量诉讼。在“陆红霞案”中,南通港闸法院通过审理认为陆红霞构成获取政府信息权的滥用与滥诉,理由之一便是其申请信息公开次数众多与提起诉讼的频繁。自2013年开始陆红霞及其家人向南通市人民政府及其相关部门至少提出94次政府信息公开申请,201412日当天就向南通市人民政府提出了10件申请;而且无论政府及其相关部门如何答复,均执意提起行政复议和行政诉讼。“台州市椒江洪家天然香料厂不服台州市椒江区工商行政管理局政府信息公开案”中,法院查明,原告、原告的法定代表人个人及其母亲先后多次向原台州市椒江区工商行政管理局、台州市椒江区档案局等单位提出至少100余次申请,提起复议至少55次,提起行政诉讼或赔偿诉讼的至少58件次。“张亮不服南通市公安局政府信息公开案”中,法院查明,自20124月开始张亮及其妻子曹胡萍向南通市人民政府及其相关部门提出至少224次政府信息公开申请,张亮的妻子曹胡萍曾基于同一事由在同一天针对同一机关申请11次,最多的是在同一天针对同一机关申请高达62次。“张治发请求确认重庆市奉节县康乐镇人民政府信息公开回复行为违法案”中,法院查明,本案是张治发向奉节县人民法院提起的81起行政诉讼之一,此外,其还申请奉节县移民局等行政机关履行政府信息公开职责等215起。在上述案件中,法院认为,原告(及其亲属)的频繁诉讼请求大多未能得到支持,经法院释明后,应当知道如何正确维护自身合法权益,在明知其申请和诉请不能得到支持的情况下仍一再申请履职,并均提起诉讼构成“典型的滥诉”。

需要说明的是,如果将提起诉讼的次数与认定为滥诉的风险大致描述为一个正相关的关系,在这条增长的曲线上却并没有一个明确的点代表滥诉与否的分界线。如在“王振宝要求国网山东省电力公司履行政府信息公开职责案”中,王振宝自2012年起,已经先后起诉山东省邮政管理局、山东省国家税务局、山东省民政厅、山东省粮食局、山东省计生委等多个部门要求信息公开,已经结案判决的就有19起,还不包括未审结以及调解结案的。其信息公开申请次数不可谓不多、申请公开的行政机关不可谓不多、申请的内容亦多有重复,但法院并未因此宣告王振宝构成“滥诉”。这就说明,数量标准具有不确定性与机械性,若仅以此作为认定方法具有严重的不周延性,也容易造成司法裁量权的滥用。

2.提起诉讼的内容

众所周知,司法审判遵循“不告不理”原则,原告的诉求是法院进行进行司法审查的直接依据,决定了司法审查的对象与范围。因此,原被告双方在庭审活动中也是围绕原告的诉求是否成立而展开的。因此,行政滥诉的认定自然离不开对原告提起的诉讼的内容的审查。

1)重复起诉

“重复起诉”是“滥诉”的最主要表现形式之一。据笔者统计,因“重复起诉”被认定为“滥诉”的案件在有限的判决中占据最大比重。所谓“重复起诉”是指起诉人就同一诉讼标的,包括向同一法院,也包括向不同法院起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼拘束,即“因诉的提起,法院就该事件进行判决程序之状态,亦即因起诉而系属于法院,或诉讼程序已开始之谓”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《适用解释》)第二百四十七条规定:“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼程序中或者裁判生效后再次提起诉讼,同时符合下列条件的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉,但法律、司法解释另有规定的除外。”审判实践中,在判断是否属于重复起诉上,主要看原告起诉是否基于同一事实和同一理由,如基于同一事实与理由则属于重复起诉,否则不属于重复起诉,不是滥用诉权。“陆红霞案”中,陆红霞及其家庭成员在政府信息公开申请中分别提出相同或类似的申请,内容多有重复,其提出的多项诉讼,除了原告姓名不同外,诉讼请求、事实与理由几乎完全一样。此外,薛煦君诉不服阳市人民政府确认征收行为违法案;张正喜不服淮安市人民政府土地行政管理纠纷案;陈素洁不服海口市公安局龙华分局、海口市公安局治安管理行政处罚纠纷案;刘齐不服辽宁省公安厅政府信息公开案;刘文祥等不服莆田市人民政府行政没收违法案;陈爱民不服南通市公安局崇川分局政府信息公开案;谭昌忠与远安县国土资源局不履行法定职责案;谷振友不服被告平泉县人民政府行政处理案等案件,均是由于原告重复起诉而被定性为“滥诉”。

2)撤诉后再行起诉

与重复诉讼相类似的是,有些法院认为“撤诉后再行起诉”,是构成“滥诉”的缘由之一。撤诉是指原告在法院立案后经法院同意将已成立的诉撤销,诉一经撤销,人民法院便不能继续对该案继续行使审判权,有关当事人和其他起诉参与人也应退出诉讼。在行政诉讼中撤诉有申请撤诉与视为撤诉两种,经法院裁定准予撤诉后,原告即丧失了再行起诉的权利,除非有正当理由,否则法院裁定驳回起诉。《执行解释》第三十六条第一款规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。”第四十四条第一款第(九)项规定:“已撤回起诉,无正当理由再行起诉的,应当裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。”在司法实践中,一般认为原告撤诉后再行起诉所依据的事实发生变化,即便后诉的诉请与前诉相同,亦不属于滥诉。如在张文志与汤阴县人民政府、申凤云、张亚萍、张亚州、张亚杰、张小青房屋登记案中,安阳市中院认为:“张文志20141115日起诉,请求撤销汤阴县人民政府汤房证字第09279号《房屋所有权证》中2间西瓦房的产权登记,虽与2010年起诉请求一致,但事实和理由发生了变化,并提交了有关生效的民事判决文书,属于新的事实和理由;同时张文志撤回起诉的申请明确写明待民事争议解决后再行提起行政诉讼,暂撤回起诉,汤阴县人民法院作出(2010)汤行初字第38-1号行政裁定认为张文志撤回起诉符合法律规定并裁定予以准许,因此张文志再行起诉属于有正当理由。内黄县人民法院以张文志起诉属于重复起诉为由,裁定驳回张文志起诉属适用法律错误。张文志上诉理由成立,本院予以支持。”南通市港闸区法院在“周友康诉被告南通市公安局开发区分局案”中表达了相同的观点:“原告周友康在南通市开发区人民法院撤诉,是因为其经营的江海旅馆工商营业执照被注销,丧失诉讼主体资格,并不是对实体诉讼权利的放弃。其在重新取得工商营业执照后,已经取得诉讼主体资格,再以被告开发区公安分局的具体行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼,属于有正当理由再行起诉,故原告周友康符合起诉条件。”

许多国家对“本案已经终局,判决后始撤回起诉者”,许多国家和地区规定了“更行起诉之禁止”,又称“禁止再诉”。可见,对“撤诉后再行起诉”之限制的出发点在于防止原告滥诉而浪费司法资源并保护被告的利益。原告撤回起诉乃是程序法上的行为,其实体法上的权利并未受到终局性的处理,因此,诉之撤回与实体法上请求权的抛弃不同,前者当事人理应可以再度提出该诉讼。应当看到,我国民事诉讼中关于撤诉后再行起诉的规定较为宽松。《中华人民共和国<民事诉讼法>解释》(以下简称《民诉解释》)第二百一十四条第一款规定,原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后,原告以同一诉讼请求再次起诉的,人民法院应予受理。而在行政诉讼中,由于《执行解释》过分强调了行政诉讼的特殊性,导致限制行政再行起诉的标准过于严苛,不利于对原告诉权的充分保护。《适用解释》增加了“正当理由”作为再次起诉的条件,首先应当理解为对《执行解释》的放宽。具言之,原告获准撤诉后,如果原告再行起诉是在法定起诉期限内,法院一般应当立案。而禁止撤回起诉后再行起诉,应当主要适用于以下两种情形:第一,人民法院已经作出终局判决后撤回起诉的;第二,被告改变作出的行政行为,原告同意并申请撤诉的。禁止前者再诉的原因在于,法院已经费时费力地制作了终局判决,若允许当事人自由地(因撤诉而)使该判决无效,进而使此前的所有程序归为无效,这将在诉讼经济上难以接受;而后者因当事人之间存在撤诉合意,导致诉的利益丧失。因此,在据此认定为行政滥诉时,应当注意对“正当理由”的把握,不宜作过分严格的限制。

3)对合法权益无实际影响

有法院认为,起诉对原告合法权益没有实际影响的行为是滥诉。在“孙宝田不服吉林省人民政府行政复议案”中,长春市中院认为:“吉林省人民政府‘不履行复议职责’是因为其没有对复议机关复议决定再行复议的法定职责,吉林省人民政府的行为对起诉人孙宝田权利救济明显没有实际影响,根本不影响其合法权益的实现。孙宝田是滥用诉讼权利,滥用诉权者,不具备行政诉讼的原告主体资格。”在“海南康芝药业股份有限公司不服被告国家知识产权局作出的第1685号行政复议决定案”中,北京知识产权法院认为:“对‘中间行为’的起诉属于滥诉行为,法院一般仅对行政终局行为的合法性进行审查。而行政中间行为本质上属于行政终局行为的附随行为,其合法性一般均可以通过行政终局行为合法性的审查获得相应的救济,即行政中间行为并不具有诉的必要性。同时,允许当事人针对行政中间行为向法院提起诉讼将可能导致针对行政行为的滥诉,而与行政行为所应当坚持的行政效率原则相悖。”

应当指出的是,对于中间行政行为以及内部行政行为可诉性的绝对限制已经出现松动迹象,当某中间行政行为造成对公民、法人或者其他组织的合法权益的侵害时,为了避免权利的不可回转,此时应当承认公民的诉权;对于内部行政行为的可诉性问题,若该内部行为已经通过一定的形式外化,如通过送达、公告等方式使得相对人获知,此时若侵害相对人合法权益,同样应当认可相对人的诉权。

3.干扰法庭的程度

诉权的行使需要在法律既定的“轨道”内,这有赖于法庭的指引,听从法庭的释明,一方面有利于当事人权利的充分保障,另一方面,也是法院得以有序行使审判权的必要条件。如当事人在接到人民法院应诉通知书之日起10日内,有权提出管辖权异议;认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判的可以申请审判人员回避。但在庭审过程中,原告若不遵守法庭秩序,不听从法庭指挥,滥用回避申请权,致使庭审活动无法正常进行,不仅浪费有限的司法资源,更是滥用诉权。事实上,“陆红霞案”并非南通市港闸法院对“滥诉”的初次判断,其早在“蔡国泉不服南通市规划局规划行政许可案”中便指出:“原告蔡国泉向本院提起诉讼又提出管辖权异议的做法前后矛盾,纯属无理取闹,滥用诉讼权利,利用原告的身份恣意行为,扰乱法庭秩序,拒不听从法庭对庭审的安排,致使庭审活动无法正常进行。对原告蔡国泉的行为应当定性为滥用诉权。”在“瞿华不服南通市交通运输局政府信息公开案”中,港闸法院认为,“原告瞿华以审判长限制其发言,态度恶劣、工作方式简单粗暴,破坏群众路线、与十八大精神相悖为由,申请审判长回避。在法庭释明非法定回避事由,依法作出驳回申请的决定后,其又以宣读回避决定的非院长本人及宣读人员未出具院长的授权委托书为由拒绝本院开庭审理案件,是滥用诉权。”同样的,港闸法院在“陈爱民不服南通市公安局崇川分局政府信息公开答复案”中对“因各种非理性动机而多次就同一内容提起政府信息公开的行政诉讼”之行为认定为“滥用诉权”。“张武功不服南通市住房保障和房产管理局政府信息公开案”以及“韩国华、袁春燕不服如皋市住房和城乡建设局政府信息公开案”中,法院认为,原告不听从法庭的释明和引导,拒绝服从法庭指挥、拒绝陈述诉讼请求及事实和理由,无正当理由反复纠缠回避的问题,可以推断其提起行政诉讼的根本目的不在于寻求权利的合法救济,而是试图通过诉讼这一程序发泄对社会、对公权力机关的不满。根据诉讼的直接言辞原则,原告的拒绝陈述、扰乱法庭秩序的行为无异于自动退庭,按撤诉处理。

(二)实质标准:“诉的利益”的欠缺

如果将以国家公权力作后盾,具有决断意义的司法裁判视为国家为社会所提供的一种带有公共福利性质的服务的话,由于受到种种因素的影响或限制,这种服务不可能是无条件的、无限制的,并非所有的争议都能够凭藉主体的起诉行为而当然地进入到国家司法评价的领域。也就是说,对于诉讼制度的利用者,或者说国家所提供的此种公共服务的受益人,即当事人而言,除了在经济上理所当然地为此付出一定的成本之外,最重要的是必须保证其诉求本身具有一种特质,大陆法系国家的民事诉讼法理论及实务冠之以“诉的利益”。关于这一点,无论民事案件还是行政案件都相同,只为满足个人情感或者学问上的欲求是无法发动审判权的。此所谓“无利益,无诉权”。对诉的利益的判断,无论对于保障诉权还是防止滥诉都有重要意义,在其他判决要件具备的情况下,当事人提起的诉有诉的利益,法院必须进行审判,反之,则驳回起诉。在行政诉讼中,诉的利益是一个与“诉”、“诉权”、“原告资格”和“受案范围”密切相关的概念,发挥着判决形成权利的机能。

1.诉的利益之涵义

“诉的利益”解决的是“在什么情况下来提起诉讼”的问题。它要求起诉者提起行政诉讼,仅仅具有法律上的利害关系还不够,还必须具有能够通过行政判决加以恢复的利益,即原告的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。易言之,原告如果可以通过其他更为迅速、简便的方法获得救济,或法院的裁判实际上已经不能达成其所期待的救济目的,那么即使他具备原告资格且完全可能胜诉,法院也将对其起诉不予受理。

在日本,民事诉讼中的诉之利益问题包括:第一,请求的内容是否适合作为裁判的对象?(诉讼的对象问题)。第二,对请求作出本案判决是否有现实必要?(具体利益或者必要性问题)。第三,应当由谁和谁来争议请求的内容即诉讼物?(当事人适格问题)。这三个方面分别对应着撤销诉讼中的行政处分性、诉之利益、原告适格与被告适格要件。其中,第二为“狭义的诉之利益”。与我们此处所讨论的诉的利益相一致。

2.诉的利益之功能

“诉的利益”在其本质上始终是一种基于国家立场的利益观,判断诉的利益之有无的决定性因素是国家意志,其运作的动力在于对作为司法裁量权不同结果的利益衡量。由此可见,“诉的利益”的逻辑起点是承认私人利益与公共利益之间存在难以调和的张力。一方面,公共利益以促进公民利益的保护为最终目标,另一方面,某一个公民可能未必能够感受到个人权利的增加,甚至可能有相反的感觉。因为不仅要以原告个人救济为目的,同时也要确保其他不特定的公民针对行政行为的审判控制这条道路经常保持畅通。

首先,“诉的利益”存在于原告利益与公共利益之间的利益衡量。现代国家司法(温和的斗争——诉讼)的可获得性之必要在于公民的权利受到侵害时,免于私力救济。“公民的每一次诉讼都是资本冒险”,同样的,公民的每一次诉讼也是司法的冒险。因为,社会资源的稀缺性要求国家提供的各种“公共物品”之间大致平衡,以及对“公共物品”的使用也必须与其属性相吻合。司法资源作为社会的“最后一道防线”,其功能在于将法律产品转化为社会正义,这就要求对司法资源的分配必须合理,以保证司法的质量与效率——考察原告是否具有诉的利益——贯彻利益衡量理念,排除欠缺“诉的利益”的案件,防止“滥诉”的出现。

其次,“诉的利益”存在于原告与行政机关之间的利益衡量。随着给付行政的逐渐“长成”,政府承担起大量的社会治理与社会服务任务。行政法理论认为,行政行为一经作出便具有公定力、确定力、拘束力、执行力,要求所有机关、组织或者个人予以尊重并配合,无法定事由,不得无端否认。此外,行政权在宪法、法律规定的范围之内享有充分的自主权,不受司法审查,这是保持行政权、司法权各自高效、有序运转的前提。在行政权所为非法时,司法权经请求对其进行纠正,以确保行政机关正当运作——实现正义的必要的成本。一旦出现“滥诉”,即行政行为明显不存在违法情况,原告也要求法院对其进行审理,不仅耗费了大量的人力物力财力,也使得行政权与司法权的平衡被打破。

综上所述,正当行使诉权所消耗的成本会转化为社会正义,而“滥诉”则导致司法资源的绝对损失,且会破坏权力的平衡。“诉的利益”正是保护法院免于受到不必要与不正当的利用。

3.诉的利益之思想根源:诚实信用原则

所谓“诉的利益”的判断标准,是指判断原告请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性的界定方法,也就是正当诉讼与滥诉的区分标识。“诉的利益”的要求根植于滥用诉权的禁止,其最终的思想根源则在于诚实信用原则,要求原告主观上须为善意。

诚实信用原则被认为是民法中的“帝王条款”,是“君临全法域之基本原则”。民事诉讼实务中,法官认为,对缺乏“诉的利益”的诉讼,法院应裁定驳回起诉,究其原因在于违背了“诚实信用原则”。如北京市第三中级人民法院法官李迎新认为,法律规定明确当事人如要上诉,需要对原裁定的处理表示不服,虽然现有法律规定对于“不服”从文本角度未作限制,但结合民事诉讼法第十三条“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”之规定,当事人的上诉应当遵循诚实信用原则,不得滥用诉权,故意拖延诉讼,浪费司法资源,侵害第三人的利益。诚实信用原则具体到上诉审查方面的应用体现在上诉需要具有不服利益(上诉利益),不具有上诉利益的当事人(如一审获得全部胜利的被告)不具有上诉权,二审法院无审理其上诉请求之必要,应迳行以裁定方式驳回其上诉。同样的,重庆市沙坪区人民法院法官邬砚认为:对不具备诉的利益的起诉,因现行立法未明文规定起诉需要具备的利益,故宜以诚实信用原则为依据,以滥用诉权为由予以驳回。

诚实信用原则要求诉讼主体在诉讼过程中遵循诚实、善意的要求。该原则与诉的利益在如下两个方面相互契合:一是功能契合。如前所述,诉之利益之要件,用于排除原告之不必要之诉讼,以减少被告应诉之烦,及减轻国家之负担。换言之,诉的利益对滥诉行为具有规制功能。而诚实信用原则的适用内容之一,是当事人应当依法善意地行使法律赋予的诉讼权利,不得滥用起诉权。因此,将诚实信用原则作为“诉的利益”的法律依据,符合诚实信用原则的功能定位。二是性质契合。“诉的利益”是一个不确定概念,是否具备诉的利益,应由法官在个案中斟酌具体情况自由裁量。而诚实信用原则作为高度抽象的法律规范,其实质就在于赋予法官自由裁量权,由法官站在一个诚实信用人的立场,对当事人的具体诉讼行为进行判断、裁量。在此意义上,诚实信用原则涵摄了诉的利益,对不具备诉的利益的起诉,法官可以诚实信用原则为依据,予以驳回。事实上,从大陆法系各国的实践来看,诚实信用原则对当事人滥用诉讼权利的规制作用,正是通过法官在具体个案中运用诚实信用的基本原理,形成个案解释,从而得以实现的。

诚实信用原则是对信赖保护原则的有益补充。如果说,行政实体法上的“信赖保护原则”是要求政府单方对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意变更,不得反复无常,那么行政诉讼法上的“当事人在行政诉讼中的法律地位平等原则”则是对诉讼双方当事人的要求。行政诉讼制度中的诚信原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德,诚实守诺,并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。当事人以故意伪造材料或者故意隐瞒复议或诉讼等方式,或者明知诉讼请求依法不能成立,仍以加重对方当事人或者人民法院负担为目的而反复提起诉讼的,人民法院经审查认为构成虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉行为,其起诉不具有值得通过司法途径予以保护的正当利益的,骚扰、泄愤、重复性质的起诉等。如“陆红霞案”中,法院认为,陆红霞本已滥用了政府信息公开申请权,所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同,要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼,这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。

4.“诉的利益”的类型化

诚实信用原则是“诉之利益”进入裁判的思想根源,但仍须通过一定的方法将其类型化,以给司法实践提供切实可行的指导。如“在美国法制上判断原告起诉有无利益的方法相一致,即以诉讼结果对当事人有无利益作为判断基准,而非以当事人权利或利益为内涵。

第一,当原告所追求的目标可藉由其他较简便的方式达成时,例如在课予义务诉讼中,原告仅请求撤销驳回其申请的行政行为,即提起所谓“孤立的撤销诉讼”,原则上可认定为欠缺“诉的利益”,因为他以后仍需提起另一课予义务诉讼,才能够完全满足其权利要求;第二,当所追求的权利保障,对原告并无实益,争议问题仅具有理论上的意义,如行政行为因期间之经过而失其拘束力而已无实益;第三,当原告藉由起诉,追求特别不正当的目的,例如原告起诉的目的明显是为了损害法院或者行政机关的效率性,造成其不必要的负担。

(三)形式与实质的结合:认定滥诉的标准

正如最高人民法院立案庭负责人指出:“规制滥诉行为,最关键的问题是要明确滥用诉权与合理诉讼的界限。什么样的起诉构成滥用诉权,什么样的起诉属于合理诉讼,实践中认识还不统一,认定标准也不一致。通过对上述司法裁判的分析,我们认为,主观上是否符合“诉的利益”的要求、客观上是否具有滥诉行为之有效结合是判断区分二者的标准。

通过对行政滥诉之形式标准的考察,我们发现原告的行政滥诉的通常表现为:提起诉讼的数量多;提起诉讼的内容庞杂,如重复诉讼、撤诉后无正当理由再行起诉、行为不产生实质影响;存在干扰法庭的行为等三种情形。这种形式标准给法院在判断原告是否构成行政滥诉时提供了“第一映像”,具化了行政滥诉的内涵。然而,如上所述,有如起诉数量与滥诉之关联性不足,撤诉后再行起诉的“正当理由”的判断标准不明确等问题,可能会导致形式标准赋予法院的司法裁量权过大,而将公民的诉权置于危险境地。

“诉的利益”作为判断是否构成滥诉的主观标准,能够有效弥补形式标准的不足。“诉的利益”关注的是运用司法审判权达成原告请求的必要性问题,它实际上是对私人利益与公共利益进行平衡的考量,以保证行政权不可能违法损害个人权利的情况下,其公权力行为得免于司法审查,从而避免司法权被不正当利用。而诚实信用原则是“诉的利益”的思想根源,当事人进行诉讼必须符合诚实信用原则的要求,正是通过它才得以对“滥诉”进行有效治理。“陆红霞案”一审的审判长高鸿均的观点与我们的判断相一致。他认为,认定滥诉行为应当考量的因素包括是否缺乏诉的利益、诉讼目的是否正当、是否有悖于诚信。在行政诉讼法无明文规定的情况下,港闸法院将诉讼利益、诉讼目的以及民事诉讼法中的诚信原则引入了裁判,作成了规制滥诉的“惊险的一跃”。

四、传统上原告资格作为规制行政“滥诉”的策略与不足

诉讼如果陷入“滥诉”,是对公正、诚信等法律和道德价值的极大违背,它不仅损害了正常的诉讼秩序、浪费国家司法资源,而且还会造成更多的权利减损。正如有学者指出,滥诉并不意味着法治的进步,至多只是权利意识的表面启蒙和法治的泡沫而已,它会在短时间内造成社会生活过度法律化,权利意识过分膨胀而盲目,同时,还忽略了法治所必不可少的法理观念和所需要的法律技术,如权利本质、权利等级及权利的可补救性等。若不予以规制,不仅背离了“任何人都不应从不当行为中获利”的原则,而且法庭将沦为实施非法行为从中获利的场所,从而使民众对法律和司法产生信任危机。然而,“滥诉”认定对原告的不利影响是巨大的,由于在程序上即已构成滥用诉权,则无需进入实体审理,案件即告终结。此外,作为对“滥诉”行为的惩罚,原告今后的相关诉讼在起诉时将会面临更加严格的标准。“陆红霞案”中,作为对陆红霞滥诉的规制措施,生效裁判要求“陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应根据《政府信息公开条例》的现有规定进行严格审查,陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将承担不利后果。”学界据此认为,法院通过限制陆红霞的原告资格作成对滥诉的规制。这种判断与我国原告资格的设置主要是用于防止滥诉的立法初衷相一致。“从诉讼法律制度的原理来说,之所以要确定原告资格,主要目的在于防止滥诉,减少国家解决争议的成本,促进法律关系的稳定。”“有鉴于防止滥诉、维护行政效率的需要,申请人必须出于自身生产、生活、科研等特殊需要,同时要证明其合法权益受到侵犯方具备原告资格。”“目前的法治发展阶段,取消信息公开诉讼原告资格限制,不仅有悖于现行宪政架构下行政权与司法权之间的分工,也极易造成滥诉现象。”在这种理念的指导下,有些法院推出了“诉讼黑名单制度”,对于出现在该名单上的公民、法人或者其他组织的原告资格进行限制,以防止其滥诉。

然而,滥用诉权之本意乃是权利的滥用,囿于任何权力的行使都有其自身的边界,司法资源的有效性之客观要求,才使得规制滥诉成为一种必要。原告资格的设置与公民的诉权保障密切相关。公权力行使的要求乃是“法无明文规定不可为,法律规定必须为”,现代诉讼法上的原告资格的设置不是为了限制公民的诉权,而是给法院提供一种判断标准,对于符合法律规定的起诉要件的应当立案受理,对于满足原告资格的公民、法人或者其他组织应当赋予其诉权,以防止司法裁量权的滥用。正如学者所言,“对于履行诉讼,受履行诉讼中被诉行政主体负有特定作为义务这一先决条件的约束,法律无需对履行诉讼的原告资格作过多限制,也不会出现一般情况下的滥诉现象。”具体到“陆红霞案”中,法院限制陆红霞在政府信息公开中的申请人资格本身便具有合法性的质疑,“知情权的滥用”一说需要更为严谨的论证。出于对此的担忧,笔者拟通过对我国行政诉讼原告资格的发展史,总结原告资格的发展趋势,反思将限制原告资格作为规制滥诉之策略的正当性。

 
(一)行政诉讼“原告资格”之标准

1.“合法权益”标准:放任的司法裁量权

原告资格直接关系到法院司法审查权对行政权制约的力度。修改前的《行政诉讼法》关于原告的规定主要有三条:一是第二条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”二是第二十四条第一款的规定,“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”。三是第四十一条第一款第(一)项的规定,“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。学界将此归纳为“原告资格的合法权益标准”,其特征主要为:第一,原告的范围主要限定在自身权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织,不包括公共利益受到具体行政行为侵害时的原告;第二,对原告资格的评判标准属于纯粹主观标准。这种纯粹主观性标准,表面上看似乎未对原告资格作出任何限制,赋予了公民任意起诉权,但在事实上,这种不确定性留给了法院过多的“操作空间”,导致了过去法院不愿意受理行政案件的客观现象(“立案难”),同时学说上也给原告资格附加了许多不应附加的条件。如有观点认为,“具备原告资格的必须是行政相对人”,排除了行政相关人提起诉讼的可能性;有观点认为,与具体行政行为有直接利害关系的人才具有原告资格,对合法权益受到潜在不利影响的主体的原告资格不予认可;有观点认为,必须是合法权益受到侵害的人、可诉的行政行为、可诉的行政行为必须与起诉人之间存在利害关系三者同时满足才具有原告资格,混淆了原告资格与起诉条件;有观点认为,独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在利害关系具有原告资格,虽然避免了将原告资格限定在行政相对人的范围内,但原告资格与受案范围毕竟不同,后者解决的是人民法院受理行政案件、解决行政争议的范围。这些解释附加的限制性条件使得原告资格的规定形同虚设,大大限制了行政诉讼保护公民权利的立法目的的有效发挥,阻碍了行政诉讼制度的健康发展。

2.“法律上的利害关系”标准:保守的司法裁量权

为了弥补“合法利益”标准的造成的原告资格不确定的问题,2000年最高人民法院颁布了《执行解释》,确立了客观性的评判标准,即“法律上的利害关系”标准。同时,该解释第十三条规定了四种具备原告资格的情形,使得原《行政诉讼法》规定的以“主观上认为权益受到侵害”为核心的“合法权益”标准发展为客观的“法律上的利害关系”标准,限缩了法院在原告资格认定上的自由裁量权,消除了前一时期将原告资格限定于行政相对人的误解,明确了法律上的利害关系人提起诉讼的资格,表明所有行政诉讼第三人都可以成为行政诉讼的原告,即第三人的标准和原告的标准相同,极大地促进了行政诉讼制度对公民权利的保护。此外,这种标准还在客观上为法院抵消了部分来自行政权的压力。

然而,随着实践的发展,“法律上的利害关系”标准过分强调法律因素的特征亦产生诸多诟病。由于对“法律上”容易产生一些理解上的不同,在法院不愿受理行政案件的情况下,过分强调“法律上”也可能给法院限制公民的诉权提供充分的解释空间。而这种理解上的差异,如是法律明确规定保护的利益还是法律应当保护的利益,是只包括直接利益还是包括反射利益?在某种特殊的情况下,相对人与行政行为之间还有可能是一种事实上的利害关系,也就是说,缺乏相应法律依据作出的行政行为,侵犯了相对人的合法权益。在这种情况下,如果单纯强调法律上的利害关系,这部分主体就无法获得原告资格。

3.“利害关系”标准:开放的司法裁量权

全国人大法工委指出,“本次修改(2015年)的目的之一即是对原告资格规定客观标准。”言外之意,虽然原告资格的“法律上的利害关系”标准相较于“合法权益”标准已实现一定程度的客观化,但这种客观性仍不明显,依然容易藏纳主观偏见。

修改后的《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本条有两个特征,其一,保留了“利害关系”的用语,表明相对人与利害关系人都具有原告资格,明确了形式上与行政行为没有关系,但在实际内容上与行政行为存在利害关系的相关人的原告资格。其二,删除了“法律上”的要求,旨在转变法院在“合法权益”以及“法律上的利害关系”的认识上过分强调法律依据的保守态度,这种有意的淡化让裁判者在事实性利益或者一般性利益的影响是否具有行政诉讼法保护价值的判断上,可以采取更加灵活和更为开放的积极态度。有助于在司法实践中根据实际需要,将应当纳入受案范围的行政争议纳入行政诉讼。当然,此处的“利害关系”,需要在实践中根据具体情况作出判断。其原则是使得通过行政诉讼比通过其他途径解决争议的效率更高、成本更低,更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,就应当作宽的解释。

4.行政公益诉讼:原告资格扩大化的印证

“放宽对原告资格的限制是建立行政公益诉讼的一个首要及核心条件。”公益诉讼因为起诉人所主张的是一种公共利益,与自身无直接的利害关系,因而认可该制度与传统原告资格的理论格格不入。但对于行政公益诉讼的绝对排斥在近些年我国的司法政策中出现松动迹象并已付诸实践,这也许正印证了我国行政诉讼原告资格不断拓宽的趋势。早在2005123日,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就提出要完善对污染受害者的法律援助机制、研究建立环境民事和行政公诉制度、发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为。2012年《民事诉讼法》修订后,民事公益诉讼在环保、消费者权益保障等方面已率先起步,实现了诉讼利益由“原告个人利益”向“公益与私益平衡”过渡的有益探索。20141028日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)再次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;201571日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定:授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。次日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,对行政公益诉讼的试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼、诉讼请求等5个方面进作出了规定。20151216日,最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款规定:“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。”据统计,201571日全国人大常委会授权决定施行以来,检察机关共提起公益诉讼案件8件,各地法院均已依法受理。其中,民事公益诉讼案件3件、行政公益诉讼案件5件,已审结2件,有6件尚在审理中。行政公益诉讼政策的“落地”,似乎正符合了波斯纳教授所判断的趋势,诉讼资格这一概念将起诉权限定于那些能表明一旦其胜诉就能从诉讼取得特定或有形收入的人或组织。就传统而言,这就意味着即使同业公会或其他有组织团体的成员能从有利结果得益,这些组织也不能主张诉讼。近年来,这一规则放松了,所以现在如果团体的任何一个成员有“诉讼资格”,团体本身也可以主张。如有学者认为,检察机关在行政诉讼原告资格上具有难以跨越的障碍,但可以赋予检察机关在一定范围内的公诉权,这与它作为专门的法律监督机关是一致的。具体而言,在行政机关不严格执法或者无人起诉的情况下,可由检察机关直接行使公诉权。

 
(二)限制原告资格违背行政诉讼的发展趋势

行政诉讼的原告资格关系到什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查,即指不服某行政机关作出的某行政行为时,应具备何种条件,该公民、法人或者其他组织才能对其提起行政诉讼。有学者通过对英国的“足够利益”标准、美国的“事实不利影响”标准、德国的“权利侵害”标准、日本的“法律上的利益”标准的比较研究中发现,无论是普通法系国家的原告资格标准,还是大陆法系的原告资格标准都是由窄到宽的发展历程。

由于我国的行政诉讼制度起步较晚,在1989年《行政诉讼法》实施以前,法院是根据1982年《民事诉讼法(试行)》第3条第2款“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法”之规定确定诉权的行使规则的,易言之,必须有单行法律的规定,否则,公民、法人或则其他组织不具有行政诉讼原告资格。这种“法律规定”标准沿用至1989年《行政诉讼法》开始施行,被“合法权益”标准而取代;2000年颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进一步将“合法权益标准”发展为“法律上利害关系”标准;2014年《行政诉讼法》最终将“法律上利害关系”标准修改为“利害关系”标准。

可见,我国行政诉讼中的原告资格的发展历程是对建立“客观标准”的不懈追求,其目的在于限缩法院在立案、受理阶段的自由裁量权,避免因主观偏见对公民的诉权形成不当限制,从而扩大行政争议进入法院大门的范围,让法院“开门迎客”。总体而言,我国行政诉讼的原告资格由初期的“合法权益标准”发展到中期的“法律上的利害关系标准”再过渡到“利害关系标准”,是与我国特定时期的历史背景与法治发展状况相一致的,总体而言,是不断减少主观认识上的误差,规避司法裁量权的随意性,避免因法院偏见造成对公民诉权的不当限制。如果说,在“合法权益标准”及“法律上的利害关系标准”时期,法院通过限制原告诉资格这一方式来避免“滥诉”尚且可行的话,那么现在,这种可能性正越来越小——因为原告资格是一种客观标准,其立法本意是保护诉权而非限制,应尽量确保诉讼审查的可能性,是一个“开放的法律解释平台”。最高人民法院在《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》中便暗含了此种观点,“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关,属于实体审理的内容,不宜作为原告主体资格的条件。这就是为何法院在认定“陆红霞”构成滥诉时,未直接引用《执行解释》第四十四条第一款第(二)项,“起诉人无原告诉讼主体资格的,裁定不予受理或驳回起诉”的原因。

 
(三)对“诉讼黑名单”的担忧

十八届四中全会《依法治国决定》强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度。《立案登记制改革规定》强调要加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为,对违法滥诉行为作出相应的惩罚。多地法院在诉讼诚信方面已经开始着手探索,如江苏的如皋法院、润州法院,北京的昌平、海淀、东城法院等,开始要求当事人签署诚信诉讼承诺书,承诺不存在虚假恶意诉讼的情形。如“本人向贵院保证据实陈述本案所有事实,保证所提交的证据材料内容真实,保证在所参与的一切诉讼活动中坚决杜绝滥用诉权、虚假陈述、隐瞒事实等不诚信诉讼行为的发生;保证在诉讼文书上的签名、印章真实。若有违上述承诺,愿意接受镇江市润州区人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定给予训诫、罚款或拘留等处罚。”此外,北京四中院建立了滥诉人员清单,清单上人员提起诉讼的,将面临更严格的立案审查。相比于民事诉讼中的签署《诚信承诺书》的行为,行政诉讼中规制“滥诉”的措施似乎更加青睐于“诉讼黑名单制度”。所谓“诉讼黑名单制度”指的是对个别动机不纯、一定时间内大量滥用申请权和诉权的,参照国外相关较为成熟的“黑名单”制度,在具备一定条件、一定期限内不再受理其申请和起诉。应当指出,“诉讼黑名单”是“诉讼诚信”原则的体现,是法院在面对“案多人少”之现状下为自身减负的一项重要措施,其限制措施短期内可能会实现案件增幅的放缓,但是我们对此政策不得不“小心谨慎”。

首先,诉权是人权保障的重要成果。虽然基于有限司法资源之合理分配,并不禁止对于欠缺权利保护必要(或诉讼利益)之案件,排除其起诉可能性,或由立法者衡量该案件之种类、性质、诉讼政策目的及诉讼制度功能等事项,限定其所能利用之诉讼种类及应遵循之起诉要件。但是,诉权是一个有组织社会区别与丛林社会的主要标志,它使主观的权利要求向得以向客观的、现实的权利转变。诉权的法律化、普及化、扩大化和诉权保障的强化是中国人权保障的一个重要成果。易言之,如果到法院来的那些普通公民是一个只干涉与己无关事情的好事者,那么,就让他遭到拒绝吧。但是,如果他提出的问题涉及公民们的权利自由,那么我就希望他能够受到接待,因为他不能向任何其他人或机构提出自己的申诉。

其次,“黑名单”限制后诉正当性依据。“黑名单”制度主要是采取“在具备一定条件、一定期限内不再受理其申请和起诉”的方式对当事人的诉权进行限制,而在前诉与后诉的关系如何,是否属于同一类型的诉讼,前诉被认定为滥诉的原因是什么,后诉的理由是否合理都未明确的情况下对后诉一概排除是对诉权,也是当事人维护自身权益最后一道防线的严重侵犯。此外,“黑名单制度”将同一家庭成员各自独立的诉讼行为进行绑定,互相影响,违背了诉讼独立的原则。如果具体到政府信息公开中,行政机关对同一申请人向同一行政机关就同一内容提出重复申请的行为可以不予答复,但行政机关不得对该条规定进行扩大性解释,其中同一申请人应当严格限定为一个人,不能扩大解释为同一户。与此相对应,该原则对法院的司法裁判也同样适用,即不得在本诉中评价与本案标的无关的人员的诉讼行为。

再次,“黑名单”缺乏合理的制度设计。目前在部分地区实施的“黑名单”在制度设计上存在较大差异。如北京四中院建立了滥诉人员清单,而江苏的如皋法院、润州法院,北京的昌平、海淀、东城法院等,则开始要求当事人签署诚信诉讼承诺书。不论制度的程序的不同,就制度的惩罚措施而言,滥诉人员清单是仅限制本人还是包括其相关人,如包括相关人则相关人的范围如何界定,被列入清单的人员诉权被限制的时间期限、诉讼类型是否有详细的标准,而制定标准的依据又是什么?诉讼承诺书的效力如何,如果是前述部分地区规定的“若有违上述承诺,愿意接受镇江市润州区人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定给予训诫、罚款或拘留等处罚。”那么是否就是变相设定了限制人身自由的规定,而限制人身自由只能由法律规定,镇江润州区法院对“滥诉”的惩罚措施似乎超越了其应有的限度。

五、行政“滥诉”的现代治理之策

由于我国的行政诉讼制度中没有明确就滥用诉权的问题作出规定,通过限制原告资格作为规制滥诉的手段多源于学界的猜想,且笔者已在上文中对此种观点进行了证伪式的论证。欲有效规制行政滥诉必须在当前的司法环境下进行策略的找寻。

“诉讼成本几乎为零,客观上也助推了滥诉行为。”民事诉讼中治理“滥诉”的策略大多在于提高诉讼的经济成本。如有学者建议民事诉讼领域中可建立“滥诉”行为的侵权损害赔偿责任,受损害一方得提起反诉,请求赔偿因“滥诉”造成的损失,如差旅费、误工费、通讯费、材料费、鉴定费、律师费等,同时对对“滥诉”者科以罚金,;此种建议与建立“败诉方负担”规则的想法一致。有观点认为,实行诉前保证金制度是缓解“滥诉”顽症的一剂良方。即强制要求原告在提起诉讼之前将一定的保证金缴至法院专门账户,增加其诉讼成本,降低其滥用诉权的随意性。有观点认为,滥用诉权行为的性质具备双重性,既是不正当诉讼行为,又是一般性侵权行为,因此规制滥用诉权应在程序法与实体法的双重场域中进行。申言至,(1)在民事诉讼法中确立规制滥用诉权行为的诚信原则;(2)改革诉讼费用制度,设立当事人责任费用分担规则;(3)确立滥用诉权行为规制的损害赔偿责任制度。我们认为,民事诉讼对“滥诉”侵权责任的探讨在很大程度上为行政诉讼中的“滥诉”之治提供了“智力支持”。但基于两种诉讼在立法目的与功能上的差异,“民事诉权理论在行政诉讼中可以适用,但不是照搬套用”,有如“通过民诉中的反诉制度追究滥诉者的责任”与行政诉讼并不兼容;此外,通过增加经济负担来克制“滥诉”的方法在行政诉讼中并不可行,也不具有正当性,这与行政诉讼制度的目的不相容,行政诉讼也不承担为国家“创收”的功能。行政诉讼不同于平等主体之间的民事诉讼,它不仅是为了维护相对人的合法权益,也是为了更好的监督行政主体的行政行为,而增加行政相对人的诉讼义务很可能成为变相抑制起诉的方法,对于目前处于弱势的相对人一方以及尚在发展初期的行政诉讼制度来说都是不利的,所以我们认为增加经济负担目前并不可行,我们应当建立更加有效的治理行政滥诉的方案。

 
(一)当下司法政策之统观

目前,虽然尚无关于规制滥诉的专门法律规定,但也并非完全无依据。2015112日,最高人民法院院长周强在《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》中指出,行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。“依法制裁违法滥诉、虚假诉讼,维护正常诉讼秩序”已经成为司法改革的一项重要举措。《依法治国决定》要求,通过立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权,但同时要“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”。《最高人民法院关于印发<关于人民法院推行立案登记制改革的意见>的通知》提出要制裁违法滥诉:(1)依法惩治虚假诉讼;(2)依法制裁违法行为;(3)依法维护立案秩序;(4)健全相关法律制度,加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为。推动完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。加强诉讼诚信建设,规范行使诉权行为。推动完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。《最高人民法院关于在人民法院工作中培育和践行社会主义核心价值观的若干意见》(法发〔201514号)倡导“鼓励诚实守信”。在审判、执行活动中,司法人员除了要查明案件的实体争议和纠纷的是非曲直外,还要对当事人在纠纷发生和诉讼过程中的诚实守信情况进行审查并作为裁判的重要依据。要依法保护、鼓励诚实守信的当事人,不让讲诚信的当事人在诉讼中吃亏;要依法制裁、谴责不讲诚信的当事人,决不让奸猾失信之人通过诉讼占便宜。要坚决防止、依法惩处各种出于非法目的,虚构事实提起诉讼或滥用诉讼权利,故意逃避法律义务,损害国家利益、公共利益或他人合法权益的恶意诉讼和虚假诉讼等行为,严肃处理伪造证据、当庭撒谎和滥诉、缠诉等行为。可见,滥诉问题已经引起了广泛的关注,法律的缺失并不代表国家在“规制滥诉”方面裹足不前,上述一系列规定为规制滥诉提供了“上位法”依据,同时也鲜明地表达了官方要求规制滥诉的立场。

(二)确立行政诉讼之诚实信用原则

滥诉的主观实质要件乃是“诉讼利益”的缺失,而“诉讼利益”的核心是诚实信用原则;对于上述数量多、内容杂、扰乱法庭秩序等形式标准的判断同样有赖于对“诉讼利益”的考察,因此确立行政诉讼之诚实信用原则乃是规制行政滥诉的必要条件。诚实信用原则作为民法领域的“帝王条款”,其在行政诉讼中亦有相当之地位。行政法中,与诚实信用原则关联度较高的信赖保护原则是对行政主体诚实守信的要求,事实上,相对人在行政程序中也有作如实陈述的义务。基于行政诉讼法与民事诉讼法的程序性通则,以及行政诉讼法与行政法之制度统一,有必要在行政诉讼制度中明确诚实信用原则,这是行政诉讼当事人“诉的利益”理论的客观要求,从某个方面来看,行政诉讼中的有证在先原则、案卷排他等制度均是对行政主体诚实守信的要求。相比较而言,缺乏对原告的诉讼行为的约束。至于对当事人的行为是否符合诚实信用原则之判断则属于法院司法自由裁量权的范畴之内。如“陆红霞案”、“张亮不服南通市公安局政府信息公开案”、“台州市椒江洪家天然香料厂不服台州市椒江区工商行政管理局政府信息公开案”等裁判均表明,法院将要求原告对于今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应依据《政府信息公开条例》的现有规定进行严格审查,须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将不予受理原告就同一事由不当提起的行政诉讼。此外,在“陈爱民不服南通市公安局崇川分局政府信息公开答复案”中,法院指出,为对原告陈爱民滥用政府信息公开请求权和诉权的行为进行有效规制,本院今后将参照《民事诉讼法》第十三条关于“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”的规定,本着“一事不再理”的诉讼原则,不予受理原告陈爱民就同一事由不当提起的行政诉讼。这就是对原告诚实信用的要求。

(三)明确立案登记制之本意

有人认为,“立案登记制改革极大地提高了立案效率,方便了群众诉讼。然而,滥用诉权的倾向也愈加明显。”“立案登记制在保障公民诉讼权利的同时,也为部分动机有待商榷的但是人滥用诉讼权利开启了‘方便之门’。”言外之意,立案等级制增加了“滥诉”的可能性。其实,这种观点是对立案登记制的曲解。立案登记制的初衷与目的在于重申应当依法立案,防止立案前过度审查,立案登记制并不意味着法定的起诉条件的改变,更不意味着当事人因此能够滥用诉权,获得法律以外的利益。首先,起诉要件与诉讼要件不同。按照大陆法系诉讼理论,诉讼案件的处理程序首先是诉是否成立的审查程序,判断依据为起诉要件;其次是诉是否适法的审查程序,判断依据为诉讼要件;最后是诉有无理由的实体审查程序,判断依据是实体法规定的当事人主张的实体请求权要件。立案登记制与对法院规制“滥诉”并无影响。立案登记制的目的是解决“不立不裁”的问题,其实质精神是保障当事人的诉权,从根本上解决实践中法院因种种原因对某些起诉拒绝受理对现状,让讼争问题在法律的框架下和诉讼程序中予以解决。它是解决程序上的问题,至于有无进行实体争议审理的必要性和可能性,有待法院审查后裁判。其次,立案登记制取代立案审查制,并不意味着绝对不审查,而在于审查的限度从实质审查转变为形式审查,起诉人仍需要证明符合起诉要件。对于不符合起诉条件的,即使法院登记收案,经审查不符合立案条件的,法院仍然可以裁定不予受理。由此可见,《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称“立案登记制改革规定”)并没有降低法院的立案门槛,在法律规定的起诉条件未发生变化的前提下,立案登记制只是对法院“定分止争”职能的重申。

(四)行政诉讼简易程序的有效落实

案件有简单、复杂之别,程序亦当有简单、复杂之别。在诉讼程序内,行政诉讼简易程序乃是对普通程序的有效补充,在处理简单案件时适用简易程序,能够方便群众,减轻当事人的诉累,同时更能最大限度地节约司法资源。原《行政诉讼法》未规定简易程序使得简单行政案件也必须适用普通程序,大大降低了司法的效率。2010年最高人民法院开始开展行政诉讼简易程序试点工作,初步取得了简易、高效、便民的程序目标,以其“快收、快审、快判、快结”的特点,大幅缩短了办案周期,降低了诉讼成本,形成了“多办案、快办案、办好案”的良性循环。修改后的《行政诉讼法》增设了简易程序制度,第八十二条规定:“人民法院审理下列第一审行政案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额二千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。如上所述,我们通过梳理法院的司法裁判发现,当事人“滥诉”案件几乎都发生在政府信息公开领域,该类案件属于本法明确规定的适用简易程序的案件,这种程序上的简便设置大大降低了法院发现“滥诉”的成本,故该类案件应当以适用“简易程序为原则,普通程序为例外”,另一方面,法官也应当进行充分的释明工作,引导当事人选择简易程序。如对于一些事实清楚、证据充分的信息公开案件,可以考虑以谈话、调查代替双方到庭的庭审,可以考虑通过标准诉讼等形式解决同类案件问题,可以制定标准的格式裁判文书等等。

 
(五)替代性纠纷解决机制的完善

社会治理宜疏不宜堵。替代性纠纷解决机制起着为司法分流的重要作用,滥诉的出现反映出我国替代性纠纷解决机制的匮乏与效力的缺失。所谓替代性纠纷解决机制,也称为“诉讼外纠纷解决机制”,是一个总扩性、综合性的概念,其内涵和外延均难以准确界定,通常包括替代性、选择性、解决纠纷等要素。行政争议是在行政管理过程中产生的矛盾纠纷,从纠纷的性质上看,大多数行政纠纷具有特殊性与较强的专业性,较之法院,行政机关内部对纠纷的种类、焦点以及化解的方式更加熟悉;从组织法上看,通过政府或者上级行政部门自上而下的协调,能够在兼顾政策与社会效果的同时作成具有系统性、针对性、有效性的争议解决方案,更加有利于纠纷的快速化解,避免久拖不决。因此,化解行政争议的最佳方案与时机是在行政程序中予以实现,学界主张的“打造行政复议为解决行政争议的主渠道”正是这一理念的具体化。《依法治国决定》强调,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》指出,要充分发挥行政机关在预防、解决行政争议中的作用,全面形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制,具体包括健全依法化解纠纷机制;加强行政复议工作;完善行政复议、行政裁决、仲裁制度;加强人民调解工作以及改革信访工作。事实上,上述两个文件所称的“多元化纠纷解决机制”,除了正式的诉讼制度外,更重要的是建立并完善诉讼外纠纷解决机制。一方面,诉讼外纠纷解决机制能够为化解社会纠纷提供更为丰富的方式与手段,相比于正式的诉讼程序,更加灵活,行政机关得以利用更多的社会资源,争议双方当事人也拥有更多的自主权,可以促成纠纷的实质化解;另一方面,替代性纠纷解决机制扮演着社会矛盾的筛选器的功能,对于其无力解决的纠纷通过正式的司法程序予以救济,可以弥补司法资源的有限性的不足,为法院减压,促进司法资源的合理分配,提高司法审判的质量。促进替代性纠纷解决机制与正式纠纷解决机制各自发挥优势,互相激励,有效衔接,有助于形成对公民权利“有效而无漏洞”的救济体系。

六、结束语:以促进诉权保护为终级目的

转型时期的社会矛盾增多,大量的纠纷涌向法院,我们应当冷静地看待此种现象。任何一个社会都不可能完全消灭矛盾,也不可能根治所有的纠纷。诉讼制度的设立初衷是解决纠纷,化解矛盾,实现对公民权利的有效保护,行政诉讼制度还兼具倒逼行政机关依法行政的功效。但囿于资源的有限性与权利行使的限度要求,公民行使诉权亦非无边际,仍应遵守基本的要求,即目的正当,手段合理。一旦诉权的行使超越了这个基本要求,即被视为滥用诉权,从而失去了保护的必要。孟德斯鸠说过,任何拥有权力的人都会滥用权力直至权力的边界。而权利的正当行使与滥用也是一对孪生兄弟。正如拉德布鲁赫说的那样:“权利最终不外乎是一种要求履行义务的法权,因而具有以任何义务为基础的伦理激情的成分。它是两个相去甚远、深刻分歧的路向的唯一交叉点。除此之外,这两个路向始终是处于敌视性的对立之中:自身的利益和道德的要求——它们在权利中携手共进。”在“诉讼爆炸”时代尚未来临之时,并非不存在滥诉行为,而是对其进行规制的冲动不强烈,耶林早就提出过“诉讼癖”的说法。行政滥诉从本质上讲是缺乏“诉的利益”,即原告起诉违背诚实信用原则,缺乏通过司法保护其权利之必要性,其具体表现为大量诉讼、重复诉讼、撤诉后无正当理由再行起诉、对无实质影响的行为之诉以及扰乱法庭秩序的行为等。在规制方法上,随着原告资格的客观化进程以及不断扩大的发展趋势,限制原告资格的方式已成为“过去时”,正确的策略是在当前的司法大局之中,确立行政诉讼之诚实信用原则,进一步明确连登记制的本意,有效落实简易程序,完善争议解决的替代性纠纷解决机制。

最后,我们仍应当重申,规制滥诉的出发点与归宿是实现诉权的正当行使,而非利用司法权对诉权进行不当限制。虽然“陆红霞案”的裁判结果得到了最高人民法院的认可,但需要强调的是,避免这种“司法过程的下意识决定”(遵循先例)才是我们更应当持有的态度。有充足的理由警示,在“滥诉”的认定及治理尚无明确法律依据之时,不宜将此方法作为法院为自身减压的“救命稻草”,应当准确认识到所谓“滥诉”问题只是公民“以司法作为抗争渠道”中的一丝不和谐音,法院在认定过程中应当时刻保持谨慎,必须在证据确实充分,论证严密的基础上作出裁判。毕竟,治理“滥诉”是为了保障诉权,而保障诉权的前提条件是诉讼的可得性,如若单纯从诉讼经济的角度来论证限制诉权的正当性总是无法排除公民内心关于司法滥权的合理怀疑的。因此,应当树立这样一种信念:误用权利是可能的——假权利之名而图狭隘、短视与党羽私利。权力不保证正当结果的出现。有权利的世界是个有风险的世界,但经验告诉我们,没有权利的世界风险更大。
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