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住房公积金强制执行问题探析

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王可炜 dafa888大发娱乐场  蔡小丽 江苏漫修(江阴)律师事务所

  住房公积金能否被列入金钱给付的执行对象,一直是债权人和人民法院执行机构关注的问题。特别是在被执行人除住房公积金外无其他财产可供执行时,能否执行住房公积金直接影响债权人合法权益的实现。因此人民法院冻结、扣划被执行人的住房公积金,是解决部分案件执行难的重要途径之一。但住房公积金能否执行、如何执行一直都存在不小争议,迫切需要得到更多的探讨和解决方案。
 
  住房公积金制度是国家在取消了福利实物分房以后,为建立新的城镇住房制度,形成稳定的住房资金来源,促进住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立,转换住房分配机制,提高职工解决自住房的能力等而在全国建立和推广的一种新制度。按照《住房公积金管理条例》中对于住房公积金的规定:国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位等及其在职职工都应缴职工住房公积金。其属于国家通过行政法规建立的职工住房保障制度构成要素,是职工工资收入的一部分,属于职工个人所有。即便公司破产也应当属于第一顺序受偿。
 
住房公积金能否冻结扣划的问题
  司法实践中对于住房公积金能否被强制执行主要有两种截然不同的意见,一种意见认为住房公积金具有很强的人身属性和专用性,不能被强制执行,住房公积金和养老医疗等社会保险基金同属于社会保障资金范畴,不具强制执行性。另一种意见则认为住房公积金属于公民的个人合法收入,可以被强制执行。理由主要包括:1.最高院于2013年7月31日对安徽高院《关于强制划拨被执行人住房公积金问题的请示报告》作出(2013)执他字第14号函批复,观点是“符合国务院《住房公积金管理条例》第24条规定的提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件,在保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下,执行法院可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行”。从法律效力而言,该批复属于司法解释应当优先适用。2.一般而言,不得在金融机构冻结住房公积金,其目的在于保障住房公积金中心所存放在银行的资金安全,因该资金属于不特定的社会大众,因此不得冻结。法院目前操作公积金冻结手续均在住房公积金保障中心处办理,此处的资金是明确的具体个人名下的财产,因此可以冻结以及扣划。3.《社会保险基金行政监督办法》(劳动部2001年第12号令)第2条第二款规定,社会保险基金包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。可见住房公积金不属于社会保险基金范畴,可以冻结扣划。
  笔者认为,住房公积金可以被强制执行,除上述所列三点理由之外,补充如下:1.住房公积金属于公民的个人收入,可以成为强制执行的标的物。虽然《住房公积金管理条例》对公积金提取作出了限制性前提条件,但并不影响住房公积金本质上属性。2.住房公积金不属于执行豁免范畴,根据现有的执行豁免财产的范围,主要规定在《民事诉讼法》第243条、第244条及《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》中,而住房公积金并不包含在上述规定的豁免财产范围之内,此外也无其他法律、法规、司法解释规定住房公积金豁免执行。因此,住房公积金理应属于可供强制执行的财产范围。3.在讨论住房公积金可否执行时的一大前提在于住房公积金的个人生活保障性质,但实际上即便是唯一住房或养老退休金等在符合条件时也可以执行,更勿论是往往留存在公积金管理机构处“无作为”的被执行人住房公积金。4.根据《民事诉讼法》第225条和227条之规定,也赋予了被执行人、利害关系人对住房公积金强制执行提出异议予以救济的权利和救济途径。
 
公积金管理部门是否协助义务单位的问题
  有部分地方的公积金管理部门认为其只是住房公积金管理部门并非实际金额存放部门,因此自身没有协助法院执行义务,并以此为由拒绝法院的扣划要求。但我国《民事诉讼法》第242条规定:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产”。可见法院强制执行的财产范围是被执行人所有的财产,而具有协助义务的“有关单位”也自然包含住房公积金管理部门。因此,在冻结扣划住房公积金过程中,公积金管理部门属于当然的协助义务单位。
  但公积金管理部门并非金融机构也不是收入发放单位,其本身公积金专项资金也保管于其他银行账户,因此实践操作中也有所不同。虽然据笔者了解扣划时多数操作是比照普通债权的执行程序进行,即先向住房公积金管理中心发送公积金查询函,在确定被执行人有公积金存储余额后,作出划拨裁定,并向住房公积金管理中心发送协助执行通知书,要求协助办理划拨手续。有的公积金管理机构直接作出扣划手续,有的办理完扣划手续后交由法院执行人员到对应银行进行下一步扣划手续。
  就目前而言,公积金管理机构多数支持法院进行冻结手续而不会提出拒绝或执行异议,其拒绝原因多半在于能否扣划而非协助义务单位的问题。
 
扣划住房公积金需要何种前提的问题
  《住房公积金管理条例》第5条规定,住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用;第24条列举归纳了职工提取住房公积金的六种情形,包括:(1)购买、建造、翻建、大修自住住房的;(2)离休、退休的;(3)完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的;(4)出境定居的;(5)偿还购房贷款本息的;(6)房租超出家庭工资收入的规定比例的。(2013)执他字第14号函也要求执行住房公积金应当附条件,即需要符合《住房公积金管理条例》第24条规定的提取条件。但上述规定的内容属于职工个人申请提取住房公积金的情形且种类较少,让其成为法院划扣的前置条件,直接成为司法实践中制约住房公积金强制执行的最主要障碍。
  也有观点认为《住房公积金管理条例》第5条、第24条规定仅规定职工可提取公积金的情形,并未排除人民法院依法律规定采取强制措施的提取,况且《中华人民共和国民事诉讼法》系全国人大制定的上位法,《住房公积金管理条例》系国务院制定的下位法规。当下位法与上位法发生冲突(抵触)时,应当执行上位法。据此,只要当事人的住房公积金账户上有余额就可以强制执行被执行人的住房公积金,公积金中心不能拒绝履行协助义务。如果当事人有异议,可以通过执行异议等程序予以保障。
  笔者认为,《住房公积金管理条例》这一规定是对住房公积金的一种保护措施,是防止公积金管理部门非法挪用公积金,而不应成为法院依法强制执行的限制性条件。因此当义务人没有其它财产可供执行时,强制执行住房公积金以满足权利人的要求是合法的,也有利于保护债权人的利益。如果被执行人也同意将自己的住房公积房用于偿还债务的,更加可以通过强制执行被执行人的住房公积金来偿付债权人。显然被执行人有权处分自己的财产包括住房公积金,而处置住房公积金的过程本身也是在解决被执行人面临的“失信”困难,具有必要性质。事实上将被执行人闲置着的住房公积金存款用于清偿债务,并不降低被执行人的住房水平,也不影响被执行人的住房秩序。相反,更能发挥该项公积金存款的应有效用,使权利人的合法权益得到应有的及时救济。
  目前,已有不少省市出台会议纪要对此作出规定,比如重庆市高级人民法院与重庆市住房公积金管理中心于2012年制定的《关于建立协作联动机制的若干意见(试行)》、沈阳市中级人民法院与沈阳市住房公积金管理中心于2015年12月7日联合出台的《关于建立住房公积金执行联动机制的若干意见》、南京市中级人民法院和南京住房公积金管理中心于2016年2月18日联合发出的《关于依法规范执行住房公积金若干问题的意见(试行)》、江苏省高级人民法院与江苏省住房和城乡建设厅于2017年2月23日联合发出的《关于建立住房公积金执行联动机制的指导意见》,均认为住房公积金具有生存保障的“生活必需品”性质,在执行上设定了严格的限制性条件并区别不同情形具体分析,主要原则如下:
  1.穷尽执行原则。只有在被执行人无金钱给付能力,经过必要的“四查”程序并没有查找到被执行人有便于执行的其他财产时,才能执行被执行人的住房公积金。
  2.适度执行原则。要求对被执行人的执行必须控制在合理的限度内,在执行目的与执行措施之间、申请执行人与被执行人利益之间保持合理的平衡。
  3.区别对待原则。即对于扣划公积金的前提做了划分,如符合提取政策要求的,诸如退休、离境定居、解除劳动合同等,甚至当执行标的为住房消费类债权债务纠纷(如购买自住住房、偿还购房贷款本息以及支付房租引起的债务纠纷)的,可以纳入强制执行的范畴。其他只能在满足以下条件时方能强制执行:申请执行人为孤寡老人、孤儿、农村“五保户”、农村和城镇享受最低生活保障的人员、没有固定生活来源的残疾人等生活困难人群或系追索赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金、农民工工资、人身损害赔偿金等带有人身性质的;被执行人下落不明的。但也有不少法院对此严格限定于仅符合提取政策要求的扣划,亦或必须要在获取被执行人同意时扣划。
 
扣划住房公积金的程序与范围问题 
  1.扣划住房公积金是否需要当事人提出申请。现有出台的各类会议文件中均未明确需要当事人提出,但是江苏省《关于建立住房公积金执行联动机制的指导意见》征求意见稿中曾明确“要求当事人书面申请,并经执行法官合议审查并作出决定”,但最后正式稿中予以了删除,反而明确“人民法院应主动查询被执行人住房公积金状况。”但由于法院对于扣划住房公积金的犹豫态度,最好还是当事人自己书面提请。
  2.扣划住房公积金的条件顺序。根据现有的几个会议文件,均要求扣划住房公积金必须在法院“四查”结束无财产时方可启动,且符合相关的扣划条件。部分省市进行扣划还需要向上级法院汇报获准后方可扣划,诸如重庆市要求由高院同意扣划批复方可、沈阳市要求中院同意扣划批复方可、南京市要求由南京市中级人民法院和南京市住建局协商。如果需冻结扣划的被执行人住房公积金尚有公积金贷款需要还款的,法院暂不予冻结扣划;此外,对于扣划住房公积金的处置上,绝大多数法院都直接支付债权人,但江苏省新规定要求对住房公积金实行专户存储,专款专用。人民法院在执行公积金时,应将扣划的公积金存入申请执行人的公积金账户,而不能直接发放。
  3、扣划住房公积金的范围。根据《婚姻法》等法律规定,婚姻存续期间的住房公积金属于夫妻共有财产。目前针对执行夫妻共同财产范围越演越烈的争议,不排除以后会对扣划住房公积金发生同样的争议。其次是能否执行配偶的公积金问题,仅有江苏省的文件规定,人民法院对生效法律文书确定的夫妻一方所承担的义务,在依法追加其配偶为被执行人后,可对其配偶的公积金进行执行。但对于配偶名下本应由被执行人享有的作为共同财产一半的住房公积金是否必须经追加当事人方可执行,还值得更深入的思考。

  住房公积金有着明确区别于其他财产的特性,导致法院无法直接采取强制执行措施,但这并不代表不能强制执行住房公积金。正如前文所述,住房公积金产生于特殊的时代背景下,但随着社会的发展,对于其定性也应有所变化,而不能仍然拘泥于住房公积金的特殊性质进而全盘否定住房公积金的可强制执行属性。实际上,由法院强制执行被执行人的住房公积金不仅更能保障双方的合法权益,而且也能彰显法律应有的公平正义。

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