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制作机关、保存机关并存状态下政府信息公开义务主体的确定

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许慧 江苏漫修(苏州)律师事务所

  《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。实践中,行政机关从其他行政机关获取的,由其他行政机关制作的政府信息,制作机关与保存机关并存,该如何确定公开义务主体?
 
基本案情
  邢某向苏州市虎丘区人民政府(下称虎丘区政府)申请公开“通安镇《关于撤销通安镇新钱村、华山村等十八个村委会的请示》”。虎丘区政府答复“该信息由通安镇政府制作”,并指引其向通安镇政府申请。邢某不服,申请行政复议,复议机关苏州市人民政府(下称苏州市政府)作出维持决定。邢某仍不服,提起行政诉讼。
 
裁 判
  一审法院审理认为,根据《条例》第二条、第十七条的规定,邢某申请公开的信息系虎丘区政府在履行行政职权过程中获取并保存的信息,属于由虎丘区政府公开的政府信息的范畴。虎丘区政府、苏州市政府认为邢某申请公开的信息由通安镇政府制作,虎丘区政府并非该信息的公开义务主体。但政府信息不仅包括行政机关制作的信息,也包括行政机关从公民、法人或者其他组织获取的信息,除了法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的从其规定外,确定政府信息公开义务主体的标准有两个:一是由该行政机关制作;二是由该行政机关保存。邢某申请公开的信息虽然由通安镇政府制作,但是虎丘区政府在履行职责过程中已经获取并且保存,属于该政府信息的公开义务主体。现虎丘区政府以其并非邢某所申请政府信息的公开义务主体为由进行答复,不符合相关法律规定。综上,虎丘区政府所作《告知书》主要证据不足,适用法律错误。遂判决撤销虎丘区政府的政府信息公开答复及苏州市政府的维持复议决定,并责令虎丘区政府限期重新作出答复。
  二审法院审理认为,“谁制作、谁公开”是政府信息公开应遵循的基本原则,由制作机关负责公开政府信息能够保证政府信息公开答复的准确性,制作机关对于信息是否应当公开也更加容易判断,故行政机关从其他行政机关获取的由其他行政机关制作的政府信息,应由制作机关负责公开。本案中,邢某申请公开的政府信息由通安镇政府制作,通安镇政府应当负责公开。虎丘区政府虽在履行职责过程中获取了该政府信息,但其作为保存机关,并非该政府信息的法定公开义务主体。原审判决适用法律错误,遂撤销原判,改判驳回邢某的诉讼请求。
 
评 析
  一审与二审裁判差异的原因
  一审裁判对“虎丘区政府在履行行政职权过程中获取并保存的信息,属于由虎丘区政府公开的政府信息的范畴”的认定,系综合《条例》第二条、第十七条的规定作出的。但从前述两条规定的条款内容看,第二条解决的是“什么是政府信息”问题,第十七条解决的是“如何确定政府信息公开义务主体问题”。从案件查明事实看,对于原告申请公开的信息属于政府信息,各方当事人并无争议,因此,本案争议焦点,不是原告申请公开的信息是否属于政府信息问题,而是如何确定该政府信息的公开义务主体问题。然从一审裁判的说理看,却是从政府信息的定义入手,并以此对政府信息的公开义务主体进行判断,存在逻辑上的断层,忽视了前述两条规定在政府信息公开案件中各自的作用。
  二审裁判,则抛开是否属于政府信息这个与本案争点无关的干扰项,直入主题,围绕本案真正需要解决的问题,依据《条例》第十七条“谁制作、谁公开”的基本原则,回答了制作机关、保存机关并存时政府信息的公开义务主体问题。
 
对《条例》第十七条的理解
  《条例》第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。该条规定前半句,确立了政府信息公开采取的是“谁制作、谁公开”原则,这点在司法实践中是没有争议的。而后半句,在司法实践中结合不同案情,往往会发生理解上的分歧:
  观点一认为,该条所述“公民、法人或者其他组织”仅指行政相对人,并认为从行政相对人处获取的,不包括其他行政机关制作的政府信息,其他行政机关制作的政府信息,仍应由制作机关公开,即该规定解决的是没有制作机关时政府信息公开的义务主体问题,即由保存该政府信息的行政机关负责公开。观点二认为,该条所述“公民、法人或者其他组织”仅指行政相对人,但认为从行政相对人获取的,包括了其他行政机关制作的政府信息,故结合该条前半句,认为制作机关、保存机关均属公开义务主体。观点三认为,该条所述“公民、法人或者其他组织”包含其他行政机关,故制作机关、保存机关均属公开义务主体。
   从本案二审裁判看,其对《条例》第十七条的理解显然是否定了上述第三种观点,即采纳“公民、法人或者其他组织”仅指行政相对人的观点。因此,行政机关从其他行政机关获取的,由其他行政机关制作的政府信息,仍适用“谁制作、谁公开”的基本原则,公开义务主体为制作机关。
  笔者亦赞同二审裁判的观点。《条例》的制定目的,是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。对于行政机关从其他行政机关获取的,由其他行政机关制作的政府信息,从制作机关的制作原因看,往往不是基于对外行使行政管理职责的需要,而是基于层级管理、内部流转的需要,制作后报送上级行政机关。因此,此类信息,对申请人而言,不管是由制作机关公开,还是由保存机关公开,对其获取该信息的权利实现均不会产生实质性影响。但是,《条例》为了保证立法目的得以实现,确立了以公开为原则、不公开为例外的政府信息公开制度,并要求行政机关公开的政府信息应当完整、准确。故由制作机关负责公开,能够最大限度保证申请人获取信息的完整性、准确性,同时,制作机关也更加容易判断是否存在不公开的法定事由。
  因此,行政机关从其他行政机关获取的,由其他行政机关制作的政府信息,确定由制作机关公开,不但不损害申请人获取政府信息的权利,而且有助于申请人能够及时、完整、准确地获取政府信息。
 
延伸思考的问题
  行政机关从行政相对人处获取的,由其他行政机关制作的政府信息,如何确定公开义务主体,本案例未涉及。笔者认为,一般情况下,行政机关从行政相对人处获取的,由其他行政机关制作的政府信息,应当与其他行政机关制作的政府信息一致,故按上述对《条例》第十七条的第一种观点,由制作机关负责公开,已足以满足申请人的知情权。但特殊情况下,比如,申请人是为了核实行政相对人向行政机关提供的信息,与其他行政机关制作的政府信息是否相同,此时仅确定制作机关为公开义务主体,申请人的申请目的必将无法实现,有悖《条例》的立法目的。因此,笔者对《条例》第十七条的理解,赞同上述第二种观点,保存机关亦负有公开义务。当然,司法实践中,为了避免申请人滥用信息公开申请权,减轻保存机关的政府信息公开工作压力,能否根据申请人对申请内容及用途的描述,以制作机关公开为主、保存机关公开为辅,可进一步探讨。
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